Statistiline kirjaoskus ehk kas suurem on parem

Eestis räägitakse palju sellest, et suurema rahvaarvuga omavalitsusüksus on parem. Väide, et väikesed omavalitsusüksused on olemuslikult nõrgemad, võib olla tõene, kuid kas tuginetakse usule või kindlale teadmisele? Eestis on levinud arvamus, et väikesed omavalitsusüksused on olemuslikult kehvemad kui suuremad. Väite „suurem omavalitsusüksus on parem“ tõestuseks kasutatakse sageli OÜ Geomedia koostatud ja Siseministeeriumi tellimusel alates 2009. aastast arvutatud haldusvõimekuse indeksit (edaspidi indeks), mille tõlgendamisega näidatakse, et indeksi väärtus on parem suurema rahvaarvuga omavalitsusüksustes. See pole statistiliselt korrektne tõestus. Järgnevalt sellest lähemalt. Viimasel paaril aastal on indeksit tutvustades võrreldud omavalitsusüksusi suurusjärkude kaupa. Suuremate eeliseid pole rõhutatud, kuid samas pole neid ka eitatud. Selleks ei ole olnud vajadust – legend, et suurem on parem, kõnnib oma rada. Suur osa Eesti elanikest, sh paljud ettevõtjad, on veendunud, et haldusreform või riigireform on Eesti päästerõngas. See veendumus on jõudnud ka enamiku parteide valimisprogrammidesse. Väide, et väikesed omavalitsusüksused on olemuslikult nõrgemad, võib olla tõene, kuid kas praegu tuginetakse usule või kindlale teadmisele? Kui mingit väidet pidevalt korratakse, siis on oht, et väide hakkab tunduma tõesena ja väite tõestus muutub ebaoluliseks. Punktides 1–3 näeme, kuidas kõhklused on muutunud usuks, sisuliselt pole kõhkluste põhjusi likvideeritud. 1. Riigikontrolli 2012. aasta audit „Avalike teenuste pakkumise eeldused väikestes ja keskustest eemal asuvates omavalitsustes. Kas teenuste pakkumise kvaliteeti omavalitsustes saab hinnata?“ sisaldab mitut olulist mõtet:

• riik ei ole piisavalt täpselt sõnastanud, missuguste teenuste osutamine on kohalikele omavalitsustele kohustuslik ja vajalik ning missugune peab olema nende teenuste kvaliteet;
• kohalike omavalitsuste osutatavate teenuste kvaliteeti ei ole senini mõõtnud ei Siseministeerium, kohalikud omavalitsused ega OÜ Geomedia;
• 2012. aastal oli Eestis 226 kohalikku omavalitsust. Riigikontroll kontrollis (ainult) 15 väikese omavalitsusüksuse (elanike arv alla 1500) dokumentatsiooni teenuste osutamise kohta;
• Riigikontroll avastas, et mõnede väikeste kohalike omavalitsuste dokumentatsioon mõnede teenuste osutamise kohta ei olnud heas korras.

2. Riigikontrolli auditit lugedes näeme, et kohalike omavalitsuste poolt osutatavate teenuste kvaliteeti ei mõõtnud ka Riigikontroll ja Riigikontroll analüüsis vaid väikest osa väikese rahvaarvuga omavalitsusi ehk auditi materjalidele tuginedes ei ole võimalik väita, et suured omavalitsused saaksid teenuste osutamisega paremini hakkama. Riigikontrolli auditi tekst väljendab mitmes kohas enam-vähem selgelt veendumust, et väikese rahvaarvuga kohalikud omavalitsusüksused ei suuda piisavalt hästi täita seadusega neile pandud ülesandeid. Auditist leiame kriitikat haldusvõimekuse indeksi kohta: „Siseministeerium on seni püüdnud hinnata kohalike omavalitsuste võimekust, tellides konsultatsiooni- ja koolituskeskuselt Geomedia alates 2009. aastast kohaliku omavalitsuse võimekuse indeksi ja analüüsi. /---/ tulemuseks on valdade ja linnade suutlikkuse hindamine valdkonnale kulutatud raha hulga kaudu /---/ ning teatud andmekogudes sisalduvate kirjete loendamise, mitte aga teenuse tegeliku sisu kaudu.“ (lk 20, p 52). Auditis on ka selgelt sõnastatud ettepanek regionaalministrile – hinnata omavalitsuste pakutavaid teenuseid. Samast tekstist leiab ka lõigu väiksema rahvaarvuga kohalike omavalitsusüksuste paremuse kohta mõnede ülesannete täitmisel: „Väikestel omavalitsustel on ka eeliseid: näiteks võimaluste olemasolu korral lahendada inimeste probleeme individuaalselt ja kiiresti. Kõige paremini on väikesed ja keskustest kaugemal asuvad omavalitsused saanud hakkama lastehoiu korraldamise, põhihariduse andmise (mõnel juhul selleks ise kooli omamata) ja lihtsamate sotsiaalteenuste osutamisega.“ (lk 4). 3. Riigikontrolli 2014. aasta aruandes „Ülevaade riigi vara kasutamisest ja säilimisest 2013.–2014. aastal“ on kohalikule omavalitsusele ja regionaalarengule pühendatud terve peatükk. See algab tõdemusega: „Kohaliku omavalitsuse haldusvõimekuse indeksi arvutamisel on selgelt esile tulnud, et omavalitsuse võimekus sõltub tugevalt selle elanike arvust. Selle kohaselt peaks Eesti oludes omavalitsuse mõistlikuks toimimiseks elama seal vähemalt 5000 inimest.“ Kaks aastat varem väljendatud kahtlus indeksi ja selle põhjal tehtud järelduste suhtes on juba asendunud veendumusega, et omavalitsusüksuse suurus on haldusvõimekuse puhul oluline, mida justkui tõestab seesama indeks. Haldusvõimekuse indeks on iga omavalitsust iseloomustav number, mis on leitud 29 erineva näitaja keskmiste keskmisena. Näitajad pärinevad mitmetest riiklikest registritest ja paiknevad väga erinevatel skaaladel. On selge, et protsentides väljendatud osatähtsuste ja sadadesse tuhandetesse ulatuvate absoluutarvude võrreldavaks muutmiseks on vaja teha mingeid teisendusi. Indeksi autorid on valinud algsete näitajate alusel omavalitsuste järjestamise ja selle järjekorra alusel kohapunktide andmise (iga näitaja jaoks). Indeks on hea ja vajalik ning kriitika pole siinkohal suunatud mitte indeksi, vaid selle tõlgendamise kohta. Indeksi kõige olulisemaks väärtuseks on suure hulga riiklike registrite andmete koondamine ühte, kõigile kättesaadavasse kohta, samuti see, et indeksi avaldamine hoiab avalikkuse tähelepanu all vajadust hinnata kohalike omavalitsuste hakkamasaamist. Indeks võiks olla oluline töövahend paljudele kohalike omavalitsuste töötajatele ja kõigile Eesti piirkondliku arengu kavandajatele ja elluviijatele. Haldusvõimekuse mõistel puudub üldtunnustatud definitsioon. Ka indeksi seletuskiri jääb haldusvõimekuse defineerimisel ebamääraseks ja mitmeti mõistetavaks. Et autorid ei keskendu käesolevas loos haldusvõimekuse mõiste defineerimisele ja analüüsimisele, siis ütleme, et haldusvõimekus on kohaliku omavalitsuse omadus, mida mõõdetakse indeksiga. Indeksi komponendid on valinud indeksi koostanud eksperdid. Põhjendust, miks on valitud just need näitajad, ei õnnestunud leida. Rahvaarvu lisamist indeksisse on selgitatud järgmiselt: „On ilmne, et näiteks 400 000 inimest on valdaval osal juhtudest võimelised rohkemat ja paremini midagi ära tegema kui 900 inimest.“ On see ikkagi nii ilmne? Rahvaarvul võib suurem tähtsus olla vaid teatud ülesannete täitmisel. Näiteks surnud elevandi käsitsi mäkke vinnamise või püramiidi ehitamise juures. Kohaliku omavalitsuse eneseorganiseerimise ning laste ja vanade eest hoolitsemise puhul ei tarvitse inimhulk tähtis olla – usk suurema suuremast suutlikkusest vajaks siin tõestamist. Rääkides indeksi tõlgendamisest, tuleb rääkida selle algnäitajate valikust. Nagu juba mainitud, on indeksi näitajate hulgas ka omavalitusüksuse elanike arv. Juhul kui räägitakse indeksi ja rahvaarvu seosest, siis see on määratud indeksi algnäitajate valikuga. Haldusvõimekus on haldusvõimekuse indeksi loomisel defineeritud rahvaarvu kaudu ja selle seose esitamine järeldusena on loogiliselt vigane. Loogikas nimetatakse niisugust tõestamise viga tautoloogiliseks veaks (tautoloogia on väide, mis on paratamatult tõene, näiteks: "Kõik varesed on musta või mingit muud värvi". Tautoloogiline väide tõestab midagi iseenda kaudu, tavaliselt ümbersõnastamise abil. Klassikaline näide on järgmine: "Tautoloogia on see, mis on tautoloogiline".). Rahvaarv on üks indeksi 29 komponendist, kuid mitte ainus, kus antakse eelistus suuremale omavalitsusüksusele – selliseid näitajaid on indeksis üheksa:

1. Rahvastikuregistris registreeritud elanike arv;
2. Maa summaarne maksustamishind;
3. Majanduse mitmekesisus;
4. Linna- ja vallavalitsuste hallatavate asutuste arv;
5. Munitsipaalosalusega eraõiguslike ühingute arv kohalikus omavalitsuses;
6. Haridusasutuste olemasolu;
7. Sotsiaal- ja tervishoiuteenuste mitmekesisus;
8. Vaba aja teenuseid pakkuvate asutuste olemasolu;
9. Majanduse ja keskkonnakaitse asutuste ning eraõiguslike ühingute arv.

Loetelu kolmandast näitajast (majanduse mitmekesisus) alates on kohaliku omavalitsuse koha määramise aluseks asutuste arv ja mida rohkem on vastavat liiki asutusi, seda võimekamaks kohalikku omavalitsust loetakse. Tavaliselt on suurema elanike arvuga omavalitusüksuses rohkem asutusi, aga kas see ikka näitab suuremat võimekust? Kõik üheksa näitajat on omavahel tugevalt seotud ja moodustavad kokku peaaegu kolmandiku indeksi koguväärtusest. Kas indeksi seos rahvaarvuga näitab rahvaarvult suuremate omavalitusüksuste suuremat võimekust? Näitab, aga vaid seetõttu, et nii on indeksi koostajad defineerinud haldusvõimekuse. Lahtiseks jääb küsimus, kas indeksi muud komponendid omavad seost omavalitsusüksuse suurusega (mille üks näitajaid on rahvaarv). Teisisõnu, kas rahvaarvult suurematel omavalitsusüksustel oleks suurem haldusvõimekus, kui jätta indeksist välja rahvaarvuga otseselt seotud näitajad? Võtame 2013. aasta andmed. Indeksi komponendid võib jagada kaheks: omavalitsusüksuse suurust näitavad (üheksa eespool loetletut) ja ülejäänud. Nimetame ülejäänud lihtsamalt suhte näitajateks (rangelt võttes ei näita kõik need suhet). Arvutame igale kohalikule omavalitusele kaks indeksi alamindeksit – suuruse alamindeksi ja suhte alamindeksi. Suuruse alamindeksi väärtus on kõigi suurust näitavate algnäitajate kohapunktide keskmine ja suhte oma siis vastavalt kõigi ülejäänud näitajate kohapunktide keskmine. Juhul kui nende vahel on selge seos, saaks väita, et haldussuutlikkus (mis on defineeritud just nende näitajate kaudu) on seotud kohaliku omavalitsusüksuse suurusega. Indeksi kahe alamindeksi vahelist seost saab väljendada korrelatsioonikordajaga. Alamindeksite vaheline korrelatsioon on 0,291. Korrelatsioon näitab nõrka seost. Tähelepanuväärne on suhte alamindeksi väärtuste koondumine kitsasse vahemikku – suhte alamindeksi (mitte suurust iseloomustavate tunnuste) järgi erinevad omavalitsused üksteisest tunduvalt (ligi kaks korda) vähem kui suurust iseloomustava alamindeksi järgi ehk suhte alamindeksi järgi eristuvad omavalitsused üksteisest vähe. Nõrga seose leidmine ei kinnita oletust, et kohalike omavalitsuste haldusvõimekus on seotud nende suurusega. Seos küll on, aga suurusest rohkem mõjutab haldusvõimekust omavalitusüksuse asukoht. Harju maakonna omavalitsusüksused on Eesti keskmisest suuremad ja kui võtta arvesse ka asukohta, siis muutub matemaatiline seos indeksi alamindeksite vahel ebaoluliseks. Jooniselt on näha, et kõige suuremad omavalitsusüksused on Põhja-Eestis, suuremate hulka kuuluvad ka Kesk-Eestis asuvad. Kõige väiksemad on Lääne-Eesti omavalitsusüksused. Kirde- ja Lõuna-Eestis puudub selge ja oluline seos asukoha ja omavalitsusüksuse suuruse vahel. Suhte alamindeksil on vastandlik tugev seos kahes piirkonnas: Põhja-Eestis asuvad omavalitsusüksused on „tublimad“ (joonisel on Põhja-Eesti omavalitsusüksuste tähised koondunud paremale üles) ja Lõuna-Eestis asuvad on „viletsamad“, ülejäänud kolmel piirkonnal puudub selge seos suhte alamindeksiga. Jooniselt on näha, et kui Põhja-Eesti omavalitsusüksused välja arvata, paiknevad kõik teised oluliselt ühtlasemalt, ehk omavalitsusüksuse asukoht on tähtsam kui selle suurus. Statistiliselt oluline seos suuruse ja suhte indeksi vahel kaob, kui arvutustest välistada Põhja-Eesti omavalitusüksused. Sama ilmneb ka siis, kui kohapunktide ja nende keskmiste asemel vaadata elanike arvu algnäitajat: seos omavalitsusüksuse suuruse ja suhte indeksi vahel on nõrk, kuid statistiliselt oluline, aga see kaob, kui arvutustest välistada Põhja-Eestis (Harju maakonnas) asuvad omavalitsusüksused. Eesti jaotus viieks piirkonnaks pärineb rahvusvahelisest klassifikaatorist NUTS 3 ja on järgmine:

Põhja-Eesti: Harju maakond Lääne-Eesti: Hiiu, Lääne, Pärnu ja Saare maakond Kesk-Eesti: Järva, Lääne-Viru ja Rapla maakond Kirde-Eesti: Ida-Viru maakond Lõuna-Eesti: Jõgeva, Põlva, Tartu, Valga, Viljandi ja Võru maakond

Põhja-Eesti kohalike omavalitsuste suurem võimekus on tingitud rahaga seotud näitajate hulgast suhte alamindeksis. Neid on samuti üheksa:

1. Töökoha keskmine väärtus
2. Elanikkonna keskmised tulud elaniku kohta
3. Linna- või valla põhitegevuse tulude maht elaniku kohta
4. Põhivara elaniku kohta
5. Põhivara soetus elaniku kohta
6. Hariduskulud alla 19-aastaste elanike kohta
7. Sotsiaalse kaitse kulu elaniku kohta
8. Vaba aja kulud elaniku kohta
9. Majanduse ja keskkonnakaitse kulud elaniku kohta

Suhte alamindeksist poole moodustavad rahaga seotud näitajad ja seega ei ole raha hulga mõju imekspandav. Raha on Harjumaal rohkem kui ülejäänud Eestis. Tõestuseks võib vaadata maakondades toodetavat SKP-d ja keskmist palka. Kas rohkema raha eest saab rohkem teenust ja paremat elu? Valdkonniti on olukord erinev. Elamispinna ruutmeeter maksab Tallinnas kindlasti rohkem kui kusagil metsakülas, aga ooperi vaatamiseks kulub metsaküla elanikul kindlasti rohkem raha kui tallinlasel. Elektrita veedetud päevi on metsakülas rohkem kui Tallinnas jne. Kahjuks ei arvutata indeksit, mis võimaldaks võrrelda Eesti piirkondade elukallidust ja elukalliduse seos kohaliku omavalitsuse võimekusega on täiesti omaette teema, mida selles loos täpsemalt ei vaadelda. Kokkuvõte Indeks ei tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole. Indeks ei tõesta, et võimeka kohaliku omavalitsuse piir algab 5000 elanikuga omavalitsusüksusest. Kui indeksit kasutada tõestusena suurema rahvaarvuga kohaliku omavalitsuse suuremast haldussuutlikkusest, siis tuleb öelda, et tegemist on tugeva usu, aga mitte kindla teadmisega. Omavalitsusüksuse optimaalse suuruse otsimine on oluline ülesanne, aga praegu on see lahendamata, isegi ülesande sisuline eesmärk on täpselt püstitamata. Indeksiga tehtud töö on igati tunnustamist väärt – kogutud andmed on hea alus Eesti piirkondliku arengu analüüsimisel, iga omavalitsusüksuse tugevuste ja nõrkuste kindlaksmääramisel, olulise teema aktuaalsena hoidmisel. Mihkel Servinski, Statistikaameti peaanalüütik Koit Meres, Statistikaameti juhtivstatistik Samal teemal teevad autorid 26. märtsil kell 13.30–13.50 ettekande kohalike omavalitsuste üritusel „Linnade ja valdade päevad 2015“ (saalis Bolero 1).